• 北京市养老机构的依法管理

  • 2013-04-17 来源:转载 作者:转载

  •         随着养老产业飞速发展,一度被忽视的养老服务机构依法管理问题已经摆在了议事日程,成为北京市养老服务机构管理人员日益关注的重要课题。根据资料显示,2001年底北京市65岁以上老年人口总数达115.5万人,占全市人口总数的8.4%;并呈现出快速发展的趋势,专家预计到2025年北京老年人口将猛增到416万,占全市人口总数近30%。这预示着现代养老产业规模基本形成。对养老服务机构实行依法管理,首先要认识养老服务机构所涉及的法律问题,分析养老服务机构产生法律纠纷的原因,明确养老服务机构相关的法律关系、清楚养老服务供需双方的合法权益,才能采取有效措施依法管理。
            一、北京市养老服务机构所涉及的主要法律问题
            (一)、行政违法、行为侵害
            行政违法是指行政人对行政法规的违反。行政法规包括中央、地方各级政府及其行政管理部门依法制定的法规、命令、决定等。2001年4-5月,由北京市社会福利管理处和北京大学护理学院共同对养老服务机构的业务管理现状进行了调研。调查发现,部分养老服务机构中存在着管理人员行政违法的现象。如:有的机构管理人员聘用不符合资质要求的人员从事涉及到老年人生命健康的岗位工作、设置医务室却无照经营、"以医代护"(只有医生没有护士,更没有护理管理人员)。
            行为侵害是指由于行为人的过错造成侵害事实发生。在服务过程中,由于服务不当、技术不熟练、工作不负责任或服务态度不端正,给老人带来了身体、精神上的损害,侵犯了老人的权利,应引起养老服务机构工作人员的注意。如:有的养老服务机构由于服务不周出现对老人的侵害行为,引起了民事纠纷,但当事的服务人员对自身过失却无认识,反认为纠纷是由老人及家属的各种不合理要求所至,与自身的服务态度和服务质量无关。
            (二)、与养老服务相关的法律法规不健全
            虽然近年来我国出台了不少法律法规,如《老年人权益保障法》,但直接与养老服务相关的法律法规却不健全;尽管民政部出台了《老年人社会福利机构基本规范》、北京市出台了《北京市养老服务机构管理办法》,但养老服务机构并未形成质量管理体系;养老服务机构内部规章制度不完善,服务技术操作无规范,质量管理不完善,服务记录不全,服务合同不规范,合同纠纷时有发生、已成为养老服务机构主要的服务纠纷问题;行政执法比较滞后。
            (三)、仲裁机构、行业组织空无,服务纠纷处理不畅通
            虽然涉及养老服务机构的重大服务纠纷时有发生,却无处理服务纠纷的仲裁机构或行业协会。服务对象与养老服务机构发生服务纠纷不知如何投诉,常常采取媒体曝光的方式来解决纠纷。同时,由于仲裁机构或行业协会不健全,服务纠纷的性质和所造成的侵害难以确定,使服务纠纷得不到及时正确的处理,媒体的不正当炒作也给北京市养老服务机构的整体形象带来了不利影响。
            二、养老服务机构产生服务纠纷的原因分析
            (一)、社会因素
            养老服务产业属边缘产业,新兴产业,还很不成熟,是养老服务机构产生服务纠纷重要的社会因素。人口的增长可以说是二十世纪产生的一个突出社会发展问题。预测表明全世界人口将于2005年进入老年型、即每十个人就有一个老年人,2020年我国将成为7个老年人口最多的发展中国家之首。近年来,由于社会福利事业社会化的大力推进和人口老龄化本身的推动,人们养老的主要方式迅速由家庭养老向社会养老转移,我市养老服务机构迅猛发展,老年人入住率不断提高,现代养老产业规模基本形式,展示了养老服务产业的广阔前景,但有关养老服务方面的立法尚不完备,缺乏与产业保护和支持相关的配套法律法规,形成完善的服务质量管理体系。
            (二)、特定的弱势老年人群
            养老服务机构所服务的对象是特定的弱势老年人群。人们通常把老年人比作弱者。老人作为弱者的劣势可表现为a经济劣势,b专业技术劣势,c信息劣势,d权力配置、行使劣势,e智力、体能劣势。保护弱者是现代文明以人为本的体现。作为"特定社会关系中处于劣势的一方"的弱者,其身份不同于等级身份,具有身份的多重性、法定性、移动性、例外性、独立性和社会性的特点。随着市场经济的到来,强弱的分化是社会发展的结果,法律以一定社会关系为调整对象,弱者这一具体人格,是法律在以抽象人格对全体社会成员实行一体保护基础上考察现实生活,旨在维护社会实质正义的制度安排。对弱者的保护使民法引进了无过错责任作为过错责任的补充,产品侵权中严格责任的确立,特殊侵权中举证责任的倒置,使民法中以身份立法的规范日渐增多,冲击了强调人之抽象人格平等、注重行为立法的民法主流。老年人权益保护法和消费者权益保护法的出现就是例证。
               (三)、养老服务是一种不完善的高风险特殊行业。
            随着社会文明的进步,人们愈来愈珍视健康和生命,而人的一生中90%的疾病发生在老年期。根据2000年12月北京市社会福利管理处对北京市9所养老服务机构的调查发现:1804位老人患有疾病4143种次,平均每人患病2.3种,主要为慢性、退行性疾病,心血管疾病是老年人发病率首位,其次是脑血管疾病。大多老年性疾病病情复杂,病程长,易反复发作,难以治愈,死亡率高,护理服务需求较高,医疗保健需求相对较小。而养老服务质量常常受到老年人生理性病理性老化过程、机构设施设备的配备以及专业技术水平限制等多方制约。一般人知之甚少,没有意识到养老服务的高风险性,常常误认为进了养老服务机构只能越来越好,如果出现病理性老化、特殊病情变化或发生死亡就是侵害了公民的人身权行为。因此,在服务过程中稍有不慎、变故或发生难以避免的后果时就会出现严重的服务纠纷。由于老年人生理性或病理性老化过程还不能准确的预测,同时老年人的照护具有其特殊性,因此养老服务是涉及到有关老年人生命健康的不完善的高风险的特殊行业。
            (四)、服务人员法制观念淡漠,素质普遍偏低
            调查发现养老服务机构发生服务纠纷常常与部分管理、服务人员法制观念比较淡漠,人员素质普遍偏低有关。不学法、不懂法、不会运用法律手段保护自己,不知道养老服务涉及的法律环境及氛围,不知道目前与养老服务机构相关的法律法规都有哪些,不知道什么是法规要求的正确行为,服务意识淡漠,在具体工作中表现为服务不周造成老年人受到侵害。
            北京市养老服务机构现有工作人员3380名。其中养老护理员1471名,占总数的43.52 %,从学历上看,高、初中毕业者最多(占83.6 %),大专学历是最高学历,仅占1.6 %。行政管理人员677名,占总数的20.03 %;其中:正副院长409名,占总数的12.1 %;医护人员(医生、护士)393名,占总数的11.63 %;后勤人员839名,占总数的24.82 %。全市养老服务机构55 %的工作人员学历在初中及以下,33 %具有高中学历,12 %具有大专以上学历,13 %的人有上岗证书,21 %的人有各类等级证书。显然,北京市的养老服务机构工作人员知识结构现状与理想中服务队伍水平有较大差距,急需对各类人员进行专业和职业培训,提高北京市养老服务机构人员队伍的整体素质,才能确保养老服务机构的服务质量,减少服务纠纷。
            (五)、养老服务行业管理尚未形成
            随着社会的进步,养老服务由满足老年人的基本需求——温饱型逐渐向高层次服务需求——服务型转变,即:为老年人提供包括护理服务、医疗服务、生活服务等多种服务。老年服务需求要求养老服务形成服务队伍职业化,服务水平专业化,运行机制社会化。同时养老服务中技术、科技含量的急剧上升,对养老服务行业管理提出了更高的要求。在《北京市养老服务机构管理办法》中第六条规定市民政局是本市养老服务机构的行政主管部门,区县民政局负责本行政区域内养老服务机构的日常管理。在第三章第二十八条中提出,市和区县民政部门应当对养老服务机构的服务范围、服务质量以及服务费用的收支情况等进行监督和检查,并定期通报监督检查结果。但如何采取行政监督和检查、如何进行日常管理,如何形成行业管理体系,如何确保养老服务质量有关规定没有详细说明,执行困难较多。而且民政部门中缺乏具有养老服务管理知识的专业人员,很难胜任养老服务机构的行政管理及执法工作。没有一支专业化管理队伍,将无法确保养老服务管理质量。因此养老服务行业管理尚未形成是养老服务纠纷时有发生的重要原因。
            三、北京市养老服务机构依法管理的思考
            (一)、涉及到养老服务机构的各种法律关系
            在经济体制下,养老服务机构具有独立的法人地位。能够独立从事法律行为并对自己行为的后果承担法律责任。养老服务机构在其提供服务的工作中,与国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民个人之间形成了各种不同的法律关系。国家的整个法律体系都与养老服务机构密不可分,方方面面的法律规定形成养老服务机构管理工作中所面临的法律环境。这些法律关系是纵横交错的。纵向关系主要养老服务机构和民政部门以及其他政府部门之间的法律关系;横向关系包括养老服务机构与公民、企业事业单位以及其他组织之间的法律关系。笔者认为养老服务机构主要涉及3个层面的法律法规:
            1、直接规定养老服务机构性质地位和权利义务关系的法律法规
    主要有《社会福利机构管理暂行办法》《北京市养老服务机构管理办法》。这两个《办法》确立了民政部门与养老服务机构的行政法律关系,规定了设置养老服务机构应当符合区域社会福利机构设置规划和养老服务机构设置的审批制度、养老服务机构的执业登记和年检制度、养老服务机构的管理和法律责任等。
            2、卫生法律法规
    我国已经形成了包括公共卫生、传染病防治、食品卫生、化妆品卫生、生活饮用水卫生、放射化学品、执业医师、护士管理、药品管理、献血、妇幼等的卫生法律法规体系。在这些卫生法律法规中,涉及到许多相关方面的政府行政部门、社会组织及与个人之间的法律关系,养老服务机构的行为也往往是这些法律法规规范的重要对象。
            3、其他法律法规
    宪法、民法、刑法、诉讼法、劳动法、行政法、产品质量法、消费者等各个法律,都涉及到养老服务机构的工作。随着养老服务机构法人地位的明确,养老服务机构的管理工作者越来越感受到养老服务机构法律地位的变化,越来越需要了解和熟悉各种相关的法律法规,必须更加自觉地依法办事、依法治院。
            (二)、提供和接受服务双方应享有的合法权益
            1、养老服务机构在各种法律关系中享有的权利和义务
    权利和义务有着不可分割的联系,存在于法律关系的统一体中,既没有无权利的义务,也没有无义务的权利。我们对养老服务机构在其主要涉及的行政法律关系和民事法律关系中享有的一般权利做简单归纳:
            a、养老服务机构在行政法律关系中享有的权利
    养老服务机构作为养老服务的提供者,必然要和政府行政部门,特别是民政部门之间发生许多关系,在这些关系中,涉及养老服务机构可以享有的合法权益和应承担的法定义务。例如,养老服务机构在设置、登记、执业等方面要按照《办法》的规定进行;老年人或者家属与养老服务机构发生服务纠纷或民事诉讼,对养老服务机构的服务不满意,应向属地民政部门投诉,在当前没有专门设立"养老服务纠纷处理条例"时,民政部门应参照相关的法律法规进行调查处理。国家对于给养老服务机构的财政拨款或补偿,对于养老服务机构应向社会提供养老服务的数量和质量,也可以通过行政法规或者订立行政合同予以规范。养老服务机构发现行政机关有下列侵犯财产权的情形之一时,可以请求赔偿:①违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;②违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;③违反国家规定征收财物、摊派费用的;④造成财产损害的其他违法行为,如侵犯养老服务机构自主经营权等。
            b、养老服务机构在各种民事法律关系中享有的合法权益
    民事法律关系是指受民事法律法规调整的、平等主体的公民之间、法人之间以及他们相互之间的人身、财产关系的总和。民事法律关系中的当事人地位平等,在经济利益上互利有偿,彼此之间不存在隶属或者从属关系。
        对于养老服务机构来说,人身和财产关系主要包括物权、债权、法人的人身权等法律问题。养老服务机构享有对其财产的所有权或者使用权,例如对占用的国有土地的使用权,对房屋、设施和设备等所有权等。债权按照合同的约定或者依照法律的规定在当事人之间产生的特定的权利义务关系。债的发生依据有:合同、侵权行为、不当得利、无因管理等。养老服务机构工作中主要的债权法问题主要是合同和侵权问题。
            养老服务机构与外界发生的经济活动,主要是通过合同的形式实现的。按照法律规定,公民或者法人因过错侵害他人人身、财产的,应当承担民事责任。养老服务机构造成他人人身和财产损害的情况主要表现在发生重大服务纠纷或民事诉讼;而养老服务机构如遇到被他人侵害财产的情况,例如有人违反合同造成养老服务机构经济损失或者恶意拖欠养老服务费用时,养老服务机构可以请求对方承担民事责任或者要求人民法院的保护。
            与养老服务机构工作有关的人格权问题主要有:公民的生命健康权,以及法人的名称权和名誉权。公民的生命健康权问题一般在服务纠纷中处理。法人的名称权,是指法人依法享有决定、使用和改变自己名称的权利。法人的名誉是社会对该法人在民事活动中的信用、生产或者销售的商品的质量、服务态度等的总评价。法人的名誉权是法人在工作、生产、经营中成绩突出时获得的光荣称号,法人对获得的光荣称号享有名誉权。
            2、入住老人享有的基本权利和义务
            a、老年人享有的权利:
            人身权(包括生命健康权、肖像权、姓名权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权、隐私权);财产所有权;债权;知识产权;平等医疗权(包括疾病认知权、知情同意权、选择权);诉讼权、求偿权及受教育的权利等。
            b、服务对象的义务:
            老年人或监护人有义务提供各种真实信息(包括健康信息),以保证得到服务的准确性。老年人或监护人有义务对已同意的各种服务程序和必要的规章制度采取积极合作的方式。老年人或监护人当老年人疾病性质确定后(主要指传染病和精神病)有义务采取合作行动,防止疾病进一步的传播或对其它老年人造成侵害。老年人或监护人有尊重养老服务机构人员及尊重他们劳动的义务。
            (三)、依法管理的几点建议
            1、提高守法意识,主动实行自律和维权
            养老服务机构的管理人员要维护自身的合法权益,首先应该自律。要学法、懂法、用法。在明确养老服务机构存在的各种法律关系、熟悉各种权利义务规定的前提下,自觉履行应尽的义务。履行义务是维护权利的前提,不履行义务也就丧失了权利;权利应当在法律规定的范围内行使,滥用权利就可能要承担扩大的义务。
            2、逐步建立健全关于养老服务的法律法规体系
            逐步建立健全和完善养老服务相关的法律法规体系和养老服务纠纷处理程序,使养老服务有法可依,服务纠纷处理有章可循。目前,由北京市社会福利管理处编写、北京市质量技术监督局发布的《北京市养老服务机构服务质量标准》《北京市养老服务机构感染控制规范》于6月1日实施,依据国际标准化模式,为北京市养老服务机构搭起了服务平台,明确指出北京市养老服务机构的基本任务和20项服务的基本内容。这只是养老服务相关的质量管理体系的一部分,我们还将逐步建立健全和完善养老服务相关的法律法规体系。同时,逐步建立养老服务纠纷处理程序。最终形成北京市养老服务法律法规体系。
            3、完善行业质量管理体系,健全行政监督机制。
            逐步完善从老人入住到服务全过程的质量管理体系,完善服务合同,健全行政监督机制,引入管理中介组织,建立养老服务监督检查行政执法队伍,确保养老服务管理质量。养老服务机构要“以老人为本”,提高服务意识,做到"三到位",即做到位、说到位、管理措施到位。一方面要严格制定各项规章制度,坚持照章操作,按程序办事。另一方面要定期检查制度落实情况,加大督查力度,不允许有对老年人不负责的事情发生。使用现代化的管理手段,完善服务记录,保证原始服务文书的完整性、真实性、可靠性。
            4、建立行业协会
            充分发挥行业协会的作用,在服务方面,发挥协会的桥梁、纽带、协调作用;在沟通方面,开展信息交流及对外交流活动、组织学术讲座,提高人员素质和专业水平;在"公正"方面,规范行业行为,组织服务纠纷鉴定工作,开展行业自律活动;在"监督"方面,参与制定行业标准,并组织实施,开展行业检查及评比活动,进行养老服务机构服务质量监督。
            5、建立养老风险保障制度
            学习借鉴国外的先进经验,建立养老风险保障制度。养老服务机构向保险公司投保,一旦发生服务纠纷由保险公司承担赔偿责任。这种由社会分担赔偿风险做法,可以使养老服务机构的自身权益和安全得到保护。
            6、设置养老服务纠纷仲裁鉴定机构、正当途径维权
            为了提供与接受维护服务双方的合法权益,应设置养老服务纠纷仲裁鉴定机构。通过仲裁鉴定机构的裁判充分体现服务纠纷处理的权威性、公正性和有效性,在服务纠纷出现了经行政调解无效时,进行技术鉴定,客观公正的解决服务纠纷,尽可能减少养老服务机构的服务纠纷产生的消极影响。使养老服务纠纷的处理走向法制化、程序化的轨道。养老服务的纠纷应通过三种方式来解决,老年人或监护人及养老服务机构可以选择任一种方式解决。一是双方自行协商解决。二是民政部门的处理。民政部门是政府职能部门,对养老服务机构有监督管理的职权(最好有纠纷仲裁鉴定机构的鉴定作为依据)。因此,民政部门对服务纠纷的处理既是行政调解,又具有法律仲裁的双重性质。三是诉讼解决。所谓诉讼解决是通过人民法院的审理来解决服务纠纷。
            另外,养老服务行业的维权活动应形成合力,通过正当途径达到维权的目的。维护权益要靠全行业的共同努力。同一地区的同一行业内的组织,往往会有许多共同的利益。通过建立行业组织,实行行业的自律和行业利益的维护,是很多行业的维权经验。
            养老服务机构维护自己合法权益的途径有:
            a、在行政法律关系中的维权途径
    在处理与国家行政机关之间的法律关系时,养老服务机构有权要求有关的国家行政机关依法办事,不得随意侵害养老服务机构的权益。无论是国家行政机关行使行政权,还是在行政合同的履行过程中,养老服务机构都可以按照法律法规和行政合同的规定规范自己的行为同时监督行政机关依法行政。养老服务机构如果有违反有关行政法律法规的行为的时候,应当接受行政处罚。然而,行政处罚的主体和处罚依据必须是法定的,行政处罚的程序也必须是法定的。作为行政相对人,养老服务机构在行政处罚中享有陈述申辩、听证、申请行政复议、提起行政诉讼的权利。
             b、养老服务机构在民事法律关系中的维权途径
            《中华人民共和国民法通则》中规定,当事人在民事活动中的地位平等;民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则;公民、法人的合法权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯;民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策;民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益、破坏国家经济计划、扰乱社会经济秩序。养老服务机构服务管理工作中面临大量的合同法律关系。应按照《中华人民共和国合同法》的有关规定,把好合同的签订和履行关。对于对方当事人违反合同规定,侵害养老服务机构权益的行为,要能根据合同及时发现,及时要求对方依法履行,甚至通过仲裁或诉讼的方式维护自身的合法权益。对于拖欠养老服务费用的纠纷,养老服务机构可以主动提起诉讼,得到法院的支持,维护养老服务机构的经济利益,同时维护了其他公民公平地享受养老服务的权利。在养老服务纠纷的处理过程中,养老服务机构的权益最容易受到损害,同时并存对服务人员人身权利的侵害。服务纠纷发生率膨胀和处理难度增大的现象,不是养老服务机构不能完全解决的,已经成为社会关注的热点。社会大环境对服务纠纷的索赔使得养老服务机构面临严峻的形势。在服务纠纷中养老服务机构如何维护自己的合法权益是一个十分复杂的社会问题。目前状态下,养老服务机构除了认真采取措施防范纠纷的发生外,还需要针对每一具体案例,分析其法律特点,充分运用现有的法律法规,排除或者明确责任,尽可能减少损失,使养老服务机构的权益得到切实具体的维护。
            7、加强正面宣传:大力宣传养老服务行业的特殊性,使人们认识养老服务机构是带有社会福利性、非营利性的社会公益事业机构。养老服务具有高风险,不能对工作人员的正常工作过于苛求甚至干扰。对于工作人员非故意所造成的过错,或不可抗拒因素造成的后果,社会和公众应多予以理解和宽容。要利用媒体对养老服务战线涌现出来的优秀人物和好人好事多做正面宣传报道。同时应加强沟通,增进养老服务机构与老年人及家属之间的信任与尊重。

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